"Las fallas de las políticas sociales en Cuba no deben atribuirse exclusivamente a la escasez de recursos"

Entrevista con Elaine Acosta, experta en envejecimiento poblacional, migración internacional y políticas de bienestar

Los números son elocuentes: en 2025 un 26% de los cubanos tendrá más de 60 años. Si bien en 1970 la población mayor representaba el 9% del total de habitantes del país, ya en 2016 pasó a ser el 19,8. Con 132,2 personas de la tercera edad por cada 100 menores de 15 años, y con la fecundidad por debajo de los niveles de reemplazo —menos de una hija por mujer desde hace 38 años—, la Isla encabeza los procesos de envejecimiento de toda América Latina y el Caribe. Al mismo tiempo, las actuales pensiones han decrecido en un 54% con respecto a las de 1989, y el presupuesto estatal dedicado a los servicios sociales no para de caer.
La socióloga Elaine Acosta, especialista en envejecimiento poblacional, migración internacional y políticas de bienestar, ha participado en un estudio comparativo entre tres de los países más envejecidos del continente: Cuba, Chile y Uruguay. Sobre el tema, conversa con DIARIO DE CUBA.
Señora Acosta, de 2011 a 2025 la población cubana disminuirá en valores absolutos, y la edad promedio en el país pasará de 38 a alrededor de 44 años…
La rapidez y magnitud con que el proceso de envejecimiento poblacional se ha instalado en la sociedad cubana puede ser interpretado, en primera instancia, como una buena noticia. Los cubanos y cubanas podemos vivir más años y esto se ha conseguido en mucho menos tiempo que en las sociedades europeas. La disminución en los niveles de mortalidad (del 7,6 en 1970 al 4,6 en 2016) y la mayor esperanza de vida (de 64 a 78 años en el periodo 1960-2012) han traído un aumento significativo de la proporción de personas mayores de 60 años. Pero a la buena noticia se agrega una pregunta que, como decimos en Cuba, puede aguar la fiesta: ¿cómo envejeceremos, podremos vivir una vejez digna?
Háblenos de eso.
El proceso de envejecimiento en Cuba es desigual entre mujeres y hombres. Las mujeres no solo son más entre las personas mayores, sino que tienen una mayor esperanza de vida. Respecto de la distribución territorial, las zonas occidentales y centrales del país aparecen como las más envejecidas frente a la zona oriental, un indicador que remite indirectamente a que el ingreso también es desigual, pues las provincias menos envejecidas son las menos desarrolladas económicamente. Otras manifestaciones relevantes de la manera en que se comporta el envejecimiento en la Isla son el aumento de los hogares unipersonales de personas mayores, el incremento de la actividad laboral en este grupo etario, y el alto grado de insatisfacción producto de que las pensiones se han incrementado solo nominalmente en los últimos años.
Los mayores, y dentro de ellos lo que viven solos, han sido los más afectados por las desigualdades de ingreso resultantes de las reformas estructurales.
Como consecuencia, se espera no solo un aumento de la demanda de atención y servicios, sino también mayores presiones sobre la familia, especialmente las mujeres, debido al déficit, inadecuación y deterioro de la oferta de servicios existente, así como a la desigualdad del acceso. Los problemas de cobertura de las prestaciones de seguridad social y la desigual distribución de la carga de cuidados apuntan a una profundización de la crisis, que incidirá en más situaciones de pobreza y vulnerabilidad social entre las personas mayores.
Estrechamente vinculado al proceso de envejecimiento está el de la emigración…
La emigración en Cuba ha pasado de ser un problema coyuntural a uno de carácter estructural. Si miramos la composición y dinámicas de los flujos migratorios internacionales de los cubanos y cubanas, vemos la creciente participación de mujeres y la alta emigración de jóvenes. La feminización de la migración se acentúa desde mediados de los años 90. Cada vez son más frecuentes los proyectos de vida en los que las mujeres cubanas deciden migrar solas como alternativa de supervivencia frente a la crisis estructural. Para lograr dicho objetivo, retrasan su reproducción en función de las expectativas migratorias. Al emigrar la mujer en edad reproductiva se genera un descenso en las tasas de fecundidad, afectando el crecimiento de los segmentos más jóvenes de la población.
El otro efecto que se produce con el aumento de la migración femenina tiene que ver con la provisión de cuidados. Las personas mayores se ven enfrentadas a un déficit de cuidado familiar tras la migración de las hijas, hermanas, nueras. A pesar de las transformaciones sociales y culturales que experimentaron las cubanas en favor de una mayor igualdad, lo cierto es que, al nivel de la reproducción social y los cuidados, las responsabilidades se mantuvieron inalterables. El cuidado continuó siendo un asunto resuelto en la familia, y dentro de ella, por las mujeres. En paralelo, han sido también las mujeres mayores (abuelas, etc.) quienes han asumido los cuidados de los nietos y nietas para facilitar los proyectos migratorios de las hijas.
Háblenos de las políticas sociales durante las últimas décadas y de su estado actual.
Existe consenso en que la política de protección social en Cuba logró avances significativos en el acceso equitativo y mayoritario al bienestar hasta 1989, lo que fue destacable en el contexto regional. El diseño e implementación de la política social durante dicho periodo tuvo un carácter universal, de cobertura total, con una gestión de tipo centralizada, unitaria y planificada, en la que el Estado fue el protagonista hegemónico y decisivo. Como resultado, apenas tuvieron lugar otras alternativas (privadas o extraestatales) para acceder a programas o servicios sociales.
El protagonismo exclusivo del Estado se tradujo en que la institucionalidad de las políticas operara en forma verticalista, con un centralismo desproporcionado, donde los programas y servicios fueron concebidos y desarrollados en forma homogenizante, mientras que la participación de los actores se desenvolvió solo en forma consultiva, con un marcado énfasis técnico y burocrático.
Los actuales cambios en la política social corresponden a una etapa que se inicia en el año 2007 y que es conocida como la "actualización del modelo económico y social". Contrariamente a la situación de avanzado envejecimiento poblacional del país, el presupuesto destinado a los servicios sociales disminuyó en dicha etapa y se acompañó de la eliminación de un grupo de subvenciones, fundamentalmente en los productos de la canasta básica de la población.
En la actualidad, el modelo de bienestar cubano no cuenta con un financiamiento que le permita su sostenibilidad. En los últimos años se han introducido estrategias de focalización y familiarización de la política social al transferir más responsabilidades a la familia y derivar otras al mercado, pero sin los estímulos o regulaciones correspondientes. El problema está en que este cambio de rumbo se ha producido en un contexto de caída del ingreso real, de diferenciación de los ingresos y del acceso al consumo, así como de incapacidad de satisfacer las necesidades básicas para diferentes grupos sociales.
En el tema de las políticas sociales, ¿cómo anda Cuba en comparación con otros países "viejos" de la región, como Chile y Uruguay?
Cuba está atrasada en la actualización y el ajuste de sus marcos normativos para proteger y promover los derechos de las personas mayores. Este atraso dificulta además el avance en el desarrollo de políticas e instituciones, al no contar con un marco jurídico que las ampare. Una dificultad mayor proviene del hecho de que Cuba no está obligada a hacerlo, por no haber firmado ni ratificado el instrumento vinculante de carácter regional, la Convención Interamericana sobre la Protección de Derechos Humanos de las Personas Mayores. Como resultado, la sociedad cubana no cuenta con una legislación específica que reconozca los cuidados en la vejez como un derecho.
Respecto de la institucionalización de los cuidados en la vejez en la agenda pública, el caso cubano también aparece con un menor nivel de desarrollo, dado que quien lidera la política de envejecimiento tiene rango de departamento (Departamento Nacional de Atención al Adulto Mayor, Asistencia Social y Salud Mental) y aún se encuentra bajo la subordinación del Ministerio de Salud. En Chile y Uruguay, la dependencia institucional está subordinada al Ministerio de Desarrollo Social, lo que es coherente con el enfoque socio-sanitario del envejecimiento y los cuidados, y no con el salubrista, que predomina en Cuba.
Por último, está el tema de los recursos económicos. Aunque son claramente insuficientes en todos los casos, tanto en Chile como en Uruguay se han producido incrementos anuales, mientras en Cuba no es posible encontrar información disponible del monto correspondiente al departamento y programa para el adulto mayor. Sin embargo, se sabe que se han producido significativos recortes en la asistencia social a personas mayores y en la atención a domicilio, avalados por la caída, entre 2007 y 2015, de ocho puntos porcentuales en el gasto social.
Los Lineamientos puestos en marcha por el gobierno de Raúl Castro resultan contradictorios. Le asignan relevancia al tema del envejecimiento pero recortan recursos y eliminan gratuidades y subsidios.
Efectivamente. El lineamiento 144 orienta a la institucionalidad pública a "brindar particular atención al estudio e implementación de estrategias en todos los sectores de la sociedad para enfrentar los elevados niveles de envejecimiento de la población". Sin embargo, en los lineamientos 165 y 166 se plantean como objetivos la disminución de la participación relativa del presupuesto del Estado en el financiamiento de la seguridad social. El documento consigna que ahora la protección de la asistencia social se garantizará a las personas que "realmente la necesitan" por estar impedidas para el trabajo y no contar con familiares que brinden apoyo. Además, se explicita la importancia de eliminar prestaciones —cuando pueden ser asumidas por las personas o sus familiares— y ajustar otras que hoy se brindan.
Los lineamientos 173 y 174 sugieren el giro de la política social en la dirección de eliminar gratuidades y subsidios considerados excesivos. El principio que rige tal decisión es el de compensar a las personas necesitadas y no subsidiar productos de manera general. El problema radica en que la ausencia de garantías políticas institucionales, como la defensoría del pueblo y el tribunal constitucional, forma un vacío importante frente a los crecientes reclamos por déficit en la cobertura de los servicios sociales —el empeoramiento de la calidad, el deterioro de la infraestructura y la atención— que no tienen mecanismos claros y expeditos para ser atendidos.
Es decir, hay una falta de articulación entre las normas y las prácticas de implementación de las políticas.
Ese problema, de larga data, se expresa con mayor nitidez en el contexto actual. Llama la atención, por ejemplo, que entre los objetivos de la nueva política, el cuidado no aparezca como una dimensión explícita, a pesar de la relevancia que se le ha asignado en los distintos instrumentos internacionales y la creciente demanda.
La organización y gestión institucional de los cuidados en la vejez en Cuba no incorpora a toda la diversidad de actores sociales. Se reconocen esfuerzos por trabajar de forma integrada dichos temas desde el Ministerio de Salud y el de Trabajo y Seguridad Social. Diversas instituciones han sido llamadas a participar de programas, políticas y proyectos, lo que es una novedad. Sin embargo, el trabajo de integración es todavía insuficiente.
Tampoco hay recursos que garanticen el monitoreo, control y evaluación de la implementación de las normas.
El hecho de que la institución encargada del tema sea el Ministerio de Salud da cuenta de la mirada sectorialista, que se centra en la medicalización del abordaje de la vejez y los cuidados. Hay una necesidad de incorporar un enfoque gerontológico comunitario y social en el tratamiento del envejecimiento, que valorice a la persona mayor, así como la necesidad de articular los esfuerzos de las distintas instituciones públicas y de la sociedad civil.
En síntesis, creo que es importante resaltar que las debilidades o fallas de las políticas sociales en Cuba no deben atribuirse exclusivamente a los limitados recursos. La persistencia de brechas de equidad y la dificultad para remover los mecanismos reproductores de la pobreza se asocian también a fallas en el modelo y en la aplicación de la política social.
Parece que el Estado ha cedido muchos más deberes y responsabilidades a las familias o a instituciones como la Iglesia, que espacios para que tanto familias como grupos de la sociedad civil dedicados al cuidado de las personas de la tercera edad puedan desarrollarse de manera autónoma.
Efectivamente. Como resultado de las reformas iniciadas en 2007, la política social en Cuba está siendo forzada de facto a aceptar un modelo que toma mucho del sistema imperante en el sur de Europa y en otros países de América Latina, en el que la familia —mediante la provisión diaria de la asistencia o el envío de remesas— asume el papel primario de atención. Los datos confirman que los hogares cubanos siguen proveyendo gran parte de los cuidados a las personas mayores. El último Censo (2012) registró que aproximadamente un 40% de los hogares (1.506.852) tienen un adulto mayor entre sus miembros y, al mismo tiempo, se ha producido un incremento de hogares donde viven personas mayores solas (12,6%). La carencia de servicios de cuidado y de una infraestructura que aligere el trabajo doméstico constituye otro de los problemas que enfrentan las familias cubanas y que impacta desigualmente a hombres y mujeres en el uso del tiempo.
Ahora bien, frente a la sobrecarga de la familia, al déficit de la oferta estatal, al aumento de la demanda y el empeoramiento de las instalaciones, el tercer sector y la iniciativa privada han comenzado a ofrecer servicios a las personas mayores, aunque aún se encuentra poca información disponible no solo en relación con la cobertura, sino también con los contenidos, métodos, características, etc.
Dentro de los ofertantes se encuentran la Iglesia Católica, las Iglesias protestantes y la Gran Logia Masónica. También hay ONG’s y fundaciones.
Por su parte, la oferta privada ha aparecido más recientemente, toda vez que se aprobaron las licencias o patentes para desarrollar este tipo de servicios. La patente de Cuidador de enfermos, personas con discapacidad y ancianos, aprobada en 2014, permite atender a la persona mayor dentro de casas particulares, en el hogar del cliente o un espacio rentado para ello. Sin embargo, no sirve para arrendar o comprar un espacio que se habilite como residencia de larga estadía o para ofrecer servicios de alimentación. Para ello, el cuentapropista debe obtener otras licencias que encarecerían el servicio de tal forma que sería incosteable. De esta manera, se readaptan casas particulares para cobijar una cama de hospital, para que pasen sin dificultad las sillas de ruedas, y baños a los que se les agregan accesorios de apoyo. Muchos de estos costos son solventados por los familiares de las personas mayores que residen en el extranjero, dado que el precio por ingresar a los establecimientos es muy elevado en relación con las pensiones cubanas.
Otro aspecto de la oferta privada de cuidado lo constituye el trabajo doméstico remunerado, que durante la mayor parte del período revolucionario fue prohibido. Con la aprobación de las patentes de asistente para el cuidado de niños y de personas mayores se produjo una explosión en la solicitud de licencias pasando de 211 en 2010 a 3.149 licencias en 2013, donde la mayoría de las solicitantes son mujeres.
El Gobierno se encuentra en medio de un proyecto de reforma constitucional. ¿Cómo ve el asunto?
Pues claramente es una gran oportunidad, pero desafortunadamente no bien aprovechada. Hubiera sido el momento ideal para comenzar a poner en sintonía la carta magna y, con posterioridad, el resto de la normativa nacional, con una perspectiva de derechos de las personas mayores y de reorganización democrática de las responsabilidades del cuidado entre el Estado, la familia, la sociedad civil y el mercado.
Sin embargo, hay varios puntos problemáticos. El primero es la ausencia de la "discriminación por edad" en el Artículo 40, donde se enumera un conjunto de otras razones de discriminación. Por su parte, la universalidad y gratuidad de los Servicios Sociales está puesta en cuestión. Mediante el Artículo 83 se continúa entendiendo al Estado como garante del acceso y gratuidad a los servicios de salud, pero no se explicita si estará obligado a prestar el servicio. Sobre el tipo de servicios, garantiza aquellos referidos a atención, protección y recuperación, pero deja fuera los relacionados con la prevención. Se elimina el compromiso estatal con la prestación de asistencia estomatológica gratuita. No se detalla la red hospitalaria donde se concretará este derecho ni el acceso a la misma.
El proyecto, de ser aprobado, contiene una visión tradicional del trabajo, considerándosele solo en su forma pagada (artículos del 75 al 80). Con esta definición, quedan fuera todas las formas de trabajo no remunerado y que sostienen la reproducción social del país, a los hogares y las familias, como el trabajo doméstico y de cuidados. Esta exclusión significa, al menos, que el Estado cubano no se compromete con las necesidades sociales y humanas de cuidado, lo que en otras palabras implica dar la espalda a las urgentes demandas derivadas de los procesos de envejecimiento y migración, además de los temas de equidad de género. Lo anterior trae como consecuencia que las mujeres cuidadoras no remuneradas quedan al margen de la protección estatal como trabajadoras. Nótese además que la responsabilidad social del Estado de garantizar una oferta pública de cuidado infantil (conocida como círculos infantiles) desaparece.
En suma, la brecha creciente entre los cambios sociales y el régimen constitucional cubano seguirá persistiendo y agravando las posibilidades de solución de la actual crisis de cuidados por la que atraviesa la sociedad.
Visto lo visto, no dan ganas de envejecer en Cuba. Brevemente, ¿qué líneas políticas deberían desarrollarse para revertir la situación actual, tanto desde el punto de vista sociodemográfico como del de la seguridad social para los más ancianos?
El panorama es desalentador para proyectar una vejez digna en la Isla. La situación actual es crítica y a la fecha no se dispone de una política nacional que plantee una estrategia clara y sostenible.
Hay que poner en sintonía las normativas nacionales, para que estén en consonancia con los estándares internacionales en materia de derechos y para que respondan a las necesidades específicas de la población mayor, sus familias y cuidadores, lo que supone una transformación al texto constitucional. Pero antes, se requiere que la Constitución garantice a plenitud estos derechos y sea explícita en garantizar que no se discriminen a las personas por razón de su edad.
Se requiere rediseñar la política social desde una mirada sociosanitaria. Para esta transformación se precisa de la participación de todos los actores, incluidos las personas mayores, y no solo del Estado, que debe reconocer en la existencia de alternativas privadas o extraestatales un complemento imprescindible ante el crecimiento de la demanda de servicios. Para diseñar y ejecutar la política, es esencial evaluar la dependencia de la estructura institucional que atiende a las personas mayores y mejorar la coordinación interinstitucional y la articulación con los territorios y comunidades.
Por otra parte, es urgente considerar la sostenibilidad económica del gasto social, así como su eficiencia, frente a los problemas irresueltos de gestión, monitoreo y fiscalización. Hay que ampliar la oferta programática de atención y cuidados hacia las personas mayores y aumentar la cobertura de los programas, reduciendo las desigualdades territoriales y de género.
Por último, habría que desarrollar una agenda de investigación multidisciplinar en relación con los procesos de envejecimiento y los cuidados en la vejez para informar e incidir en la política pública. Frente a la falta de datos y estadísticas, es urgente la necesidad de desarrollar instrumentos de medición permanentes de los procesos de envejecimiento y los cuidados en la vejez en Cuba, que permitan monitorear el estado de las políticas y los programas.

Pablo Díaz Espí
Diario de Cuba

Elaine Acosta. Doctora en Estudios Internacionales e interculturales por la Universidad de Deusto, Bilbao. Magister en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos (ILADES, Chile) y Socióloga por la Universidad de La Habana. Ha sido Directora del Magister en Sociología en la Universidad Alberto Hurtado (Chile, 2013-2016) y directora del Diplomado en Humanismo y Sociedad impartido en el Centro Fray Bartolomé de las Casas de La Habana (2009-2016). Sus principales áreas de investigación son el trabajo de cuidado, las migraciones internacionales, el envejecimiento y las políticas de bienestar. Actualmente es Co-Directora del Programa Interdisciplinario de Investigación sobre Cuidados, Familia y Bienestar (CUIFABI- www.cuifabi.com).